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建立多元救助机制 严格资金使用程序
——湖北省武汉市中级法院关于涉民生执行案件司法救助情况的调研报告
作者: 课题组成员:罗敦顺 晏 钢 谌 玲 徐丹丹   发布时间: 2014-04-21 10:48:11

   


   目前,工伤医疗、交通事故、刑事附带民事等涉民生案件执行因被执行人履行能力差导致标的到位率偏低,申请人也常因他人犯罪和侵害行为陷入生活困境,社会矛盾极易激化。在案件无法执行到位的情况下,由法院给予适当经济资助,是法院帮助困难当事人、缓解社会矛盾的重要途径。由于种种原因,法院执行司法救助工作的效果还不能尽如人意。为此,湖北省武汉市中级人民法院课题组对近年来全市两级法院涉民生执行案件司法救助情况展开专题调研,总结开展司法救助的做法和经验,分析救助工作中存在的问题及难点,并提出对策建议。

   一、涉民生执行案件司法救助情况

   2011年—2013年,武汉市两级法院共受理执行案件45177宗,申请标的额281.48亿元,结案率90.77%,标的到位率66.4%。其中,涉民生案件6997宗占总数的15.49%,申请标的额5.02亿元约占1.78%,结案率85%、标的到位率43.4%均低于平均指数,已执结民生案件多以终结本次执行程序结案,未到位标的额近3亿元。此类案件部分申请人生活困难,执行法院多启动司法救助以解决其生活急需。(见图一)

   近年来,武汉法院将涉民生案件申请执行的自然人纳入司法救助范围,对穷尽执行措施后被执行人确无履行能力,但申请人生活极其困难的给予适当经济救助。2011年—2013年共发放执行救助金1045.84万元,涉案800宗,分别占同期涉民生执行案件标的与总数的2.08%、11.43%。市、区两级法院负担的救助资金比率约为3∶1,年度救助总额及平均救助金额呈逐年递增趋势。交通事故、刑附民、追索报酬、工伤赔偿等案件占用执行救助金总额的99%。(见图二)

   二、涉民生执行案件司法救助的主要做法及经验

   (一)成立组织机构,争取多方支持。2009年,武汉市委政法委牵头成立了由市委政法委书记担任组长的市涉法涉诉救助资金管理使用领导小组,市政府、市委政法委、市财政局、市直政法部门为成员单位,执行救助单列成块并被纳入市综治考核目标。全市法院也对涉执信访、司法救助进行单序列管理。成立以分管执行的副院长为组长,执行部门负责人参与的工作专班,设立执行司法救助专项资金,保障执行救助有序推进。近三年来,市涉法涉诉救助资金管理使用领导小组定期召开季度月度联席会议,集中研究需救助的案件,救助力度和额度注重向法院倾斜,全市法院用于执行的救助金约占用法院司法救助金总额的八成。

   (二)坚持法院为主,建立多层救助机制。目前,武汉法院涉民生执行案件司法救助已初步形成以党委领导、政府主导、法院参与、配套救助的格局。如2013年,市政府向市法院拨救助专项款300余万元,其中280万元用于执行;市信访局通过维稳渠道给予执行救助100万余元;年终,在开展涉民生案件专项集中执行活动中,市涉法涉诉救助资金管理使用领导小组专项批拨45万元用于救助特困申请人。各基层法院执行案件救助金筹措渠道一般为区信访局负担大部分,区委政法委、区政府负担一部分,区法院负担小部分。对重大执行案件的救助,由市涉法涉诉救助资金管理使用领导小组召集党委、信访局、法院等部门参加,由市、区两级财政共同负担,相关单位分别承担、配套救助。

   (三)严格制度管理,确保当救即救。司法救助只是缓解受到侵害的申请人的生活困难,不是为了解决执行案件债权债务关系。所以,武汉法院在制定救助办法的基础上,狠抓制度管理落实,严控救助对象,严把救助标准,确保当救即救。首先,将全市法院执行司法救助归口由市法院执行局信访督办组集中办理,统一范围。救助仅限于交通事故人身损害赔偿、刑事附带民事人身损害赔偿、工伤医疗赔偿、追索劳动报酬、赡养费、抚养费等涉及民生的案件,其中以交通事故、刑附民案件为救助重点。其次,统一原则,坚持小额救助、一次救助、补充救助、适时救助,旨在帮助穷尽其他救助途径的申请人渡过生活难关,确保有限的资金用在最需要的受助对象上。最后,统一流程,启动司法救助需由案件承办法官调查被执行人、受助人及家庭成员经济状况,书面上报审理执行、救助额度、信访等情况。

   三、司法救助工作存在的问题及难点

   (一)认识不统一。2005年最高人民法院颁布《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助规定》,解决了有困难的诉讼当事人诉讼费的缓、减、免问题;2009年中央八部委签订《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》,明确了刑事救助对象、标准及组织机构职责。十八届三中全会文件中虽然将健全国家司法救助制度写入《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,但对行政、民事执行案件申请人的困难救助,尚无具体法律依据和实施细则。各级政府在编制预算中对执行救助尚未形成惯例,救助政策缺乏连续性和一致性。有的认为执行救助于法无据,一旦启动救助容易误导老百姓认为法院应当为“空头支票”“法律白条”买单,将客观执行不能归责于法院,损害司法权威性;有的认为法院是审判部门重在定分止争,对困难百姓的救助应由民政、慈善机构等来实施;还有的认为过多的救助反映法院执行不力,救助成为解决债务债权关系的手段,滋长了执行人员依赖心理。由于认识不统一,极个别单位甚至发生一边专项资金闲置不动,另一边特困申请人请款不批的怪现象。

   (二)资金保障不稳,救需缺口大。由于执行救助制度缺乏法律层面的支撑,法院救助资金保障主要依靠外部因素。有的区财政状况好一点,有的领导重视一点,救助资金就多一点;有的法院院长与区长、市长的关系好一点,争取力度大一点,救助金额会高一点;也有的因为财政收入等其他原因或未纳入预算或预算较少,造成救助资金保障不稳定,时有时无、时多时少。近年来救助实践显示,武汉市15个基层法院执行救助每年各需约150万元,市中院约需300万元,但近三年来每年总共不到400万元,救助开展捉襟见肘。大部分法院专项资金不够用,个别基层法院虽设有专项救助金,但资金的使用、支付受到区财政的限制。资金难筹、缺口过大导致的最直接后果就是只能选择性救助。为此,有些法院把信访作为启动涉执救助的必要条件,无形中将司法救助这种常规制度异化成花钱买平安的“非常”方式,更坚定了群众“信访不信法”的错误思想。

   (三)覆盖面窄,救助效果有限。在相当长的一段时间内,武汉法院将救助范围仅限于交通事故和刑附民两类执行案件,很多涉民生案件入不了司法救助和法律援助的门槛。目前,95%的救助资金仍集中在交通事故、刑附民、劳动报酬三类案件,100%的案件以货币支付形式完成。少量的经济救助只能是一种暂时的、过渡性的措施,不可能包揽一切,解决申请人家庭的所有困难。对已获得司法救助,但仍存在就医、教育、居住等其他生活困难的,需要纳入社会救助体系解决,而目前司法救助与相关社会救助体系衔接机制尚未建立。

   (四)办理欠规范,后续问题缺乏关注。首先,提交申请材料不齐全。有的案件提交材料仅包括相关法律文书、身份或户籍证明,缺少基层组织出具的当事人及家庭成员经济状况的证明材料和医疗机构出具的病情、医疗费等资料。其次,核查把关不严,注重申请资格等程序性调查,忽视实质性事实调查。个别单位过分依赖救助解决涉执信访问题,在申请人一闹访就开始救助,未穷尽其他救济渠道,未彻查被执行人财产,亦未核实申请人提供资料的真实性,使个别不诚信、欲壑难填的信访人有机可乘。实践中,对哪些申请人该救助,何为生活困难,该救助多少,操作带有较大随意性。

   四、提高涉民生执行案件司法救助实效性的对策建议

   (一)规范执行案件司法救助立法,强化救助制度建设。要借全国法院开展涉民生案件专项集中执行活动的契机,统一制定、修改相关法律规定,建立涉民生案件司法救助长效机制,将执行案件纳入司法救助范围,做到执行救助有据可依。在立法出台之前,要更新观念,认识到执行救助的重要性,结合专项执行活动积极探索建立涉民生执行案件司法救助方案,制定相关实施细则,做到执行救助有章可循。规则宜在党委领导下制定,应适当扩大执行救助范围,明确资金发放程序和标准,强化经费保障和监督,确定各部门组织协调职责等。

   (二)拓宽执行案件司法救助资金来源,实现救助多元化。缓解司法救助僧多粥少现象最有效的办法是增加救助资金。首先,要积极向党委、政府汇报涉执民生案件活动情况,争取有关部门的重视和支持,提高预算额度。同时,加强舆论宣传,吸引社会慈善援助,逐渐形成政府主导、社会团体支持、全社会参与扶危济困的良好氛围。其次,要强化对司法救助金的监督,确保专款专用。对已给予司法救助金的案件具备执行条件时,应当继续执行;对违规行为要严厉打击,及时追回骗取资金,确保资金用在真正需要救助的困难当事人身上。此外,要使一个家庭经济重新回归正轨,生活从根本上、长期得到改善,不仅需要法院给予经济救助进行“输血”,更需要社会帮扶提高其“造血”功能。这就需要加强与社保、医保、民政等有关部门的衔接与协作,在政府的主导下,实现社会救助的多元化、网络化。通过城市低保、农村低保、五保户救济等最低生活保障救助,提供基本就业、教育、住房、医疗等对受助申请人给予补充救助。

   (三)严把执行案件司法救助审查关,严格流程管理。司法救助旨在救助特困群体,不是替被执行人偿还债务,更不是息访措施,救助资金要严格管理。首先,严控入门关。对当事人经济状况必须进行实质性事实审查,严禁以信访案件替代涉民生案件,杜绝以访索钱、为息访买平安而动用救助款。其次,严把救急不救贫的原则。救助额度应视当地生活水平、家庭状况和经济负担等因素区别对待,对于需长期救治等情形可视病情需要适当提高标准,对同一案件同一申请人不进行重复救助,不能以闹访程度确定救助金额。最后,严守程序公开、公正、透明关。要在立案、信访窗口等公布救助条件、申报流程等规定,严格审批流程管理,年终要对救助资金使用情况进行跟踪检查或重点抽查。

(四)延伸司法救助触角,加强诉讼风险防范和审执联动。执行阶段是已断纠纷权利得以兑现的最后阶段,部分涉民生案件最终无法执行,或因申请人法律意识不强,或因错失了执行良机,故司法救助不能仅仅局限于对困难当事人经济上的帮扶,应注重提高其风险防范能力。要加大法律法规、司法救助和法律援助制度的宣传与普及;要加强立案审判部门与法律援助中心的联络,告知当事人诉讼保全、先予执行等权利;要加强审判与执行协作,对涉特困群体案件,直接移送执行,对不具备执行条件的及时给予救助。


   


编辑:
文章出处:人民法院报

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